一、“531”新政的影響
在經(jīng)歷了近幾年的高速發(fā)展后，我國的光伏行業(yè)達(dá)到了產(chǎn)能和裝機(jī)量的高峰，2017年全年新增光伏裝機(jī)達(dá)到了史無前例的53GW。這一局面帶來的直接后果便是補(bǔ)貼缺口的不斷擴(kuò)大。為了避免行業(yè)無序發(fā)展，國家發(fā)展改革委、財政部、國家能源局聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于2018年光伏發(fā)電有關(guān)事項(xiàng)的通知》(簡稱“531”新政)，截至目前新政已經(jīng)實(shí)施一年有余，對光伏行業(yè)影響明顯。
首先，根據(jù)“531”新政的規(guī)定，暫不安排2018年普通光伏電站建設(shè)規(guī)模，僅安排1000萬千瓦左右的分布式光伏建設(shè)規(guī)模。因此，從整體數(shù)據(jù)而言，光伏新增容量明顯減少。2018年7月，當(dāng)月新增裝機(jī)7GW，環(huán)比下滑35.5%，同比下滑42.5%;2018年8月，新增裝機(jī)僅為1.3GW左右，環(huán)比下滑81.5%。2018年全年我國光伏新增裝機(jī)容量超過44GW，同比下降18%。
其次，由于并網(wǎng)規(guī)模大幅下降將直接影響到光伏組件的需求量，故2018年下半年起，供應(yīng)鏈價格大幅下滑，從硅料、硅片到電池片、組件，供應(yīng)鏈各環(huán)節(jié)均受到較大沖擊。根據(jù)PV Infolink網(wǎng)站統(tǒng)計(jì)的“531”新政發(fā)布之后一個月的光伏產(chǎn)品價格，多晶硅、硅片、電池片和組件的價格跌幅基本都在10%以上。
最后，由于國內(nèi)市場需求減少，產(chǎn)品價格降低，光伏制造企業(yè)也受到較大影響。在“531”新政這一輪洗牌中，具有技術(shù)和規(guī)模優(yōu)勢的大企業(yè)市占比進(jìn)一步擴(kuò)大，而優(yōu)勢不明顯的企業(yè)尤其是中小企業(yè)則面臨巨大的生存壓力。
二、2019年以來我國光伏行業(yè)的新政策
(一)政策梳理匯總
今年以來，我國已經(jīng)先后出臺多部對光伏行業(yè)影響較大的文件。1月7日，國家發(fā)改委、國家能源局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于積極推進(jìn)風(fēng)電、光伏發(fā)電無補(bǔ)貼平價上網(wǎng)有關(guān)工作的通知》(發(fā)改能源〔2019〕19號)，提出開展平價上網(wǎng)項(xiàng)目和低價上網(wǎng)試點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)。4月30日,國家發(fā)展改革委發(fā)布《關(guān)于完善光伏發(fā)電上網(wǎng)電價機(jī)制有關(guān)問題的通知》(發(fā)改價格〔2019〕761號)，確定了2019年的光伏電價標(biāo)準(zhǔn)。5月7日，國家能源局發(fā)布了《清潔能源消納重點(diǎn)專項(xiàng)監(jiān)管工作方案》(國能綜通監(jiān)管〔2019〕38號)，提出進(jìn)一步促進(jìn)優(yōu)化清潔能源并網(wǎng)服務(wù)，保障公平無歧視、高效接入電網(wǎng)。5月17日，國家發(fā)展改革委、國家能源局發(fā)布《關(guān)于建立健全可再生能源電力消納保障機(jī)制的通知》(發(fā)改能源〔2019〕807號)，共劃定13項(xiàng)政策措施，以推進(jìn)建立可再生能源電力消納保障機(jī)制。5月22日，國家能源局、國家發(fā)改委下發(fā)《關(guān)于公布2019年第一批風(fēng)電、光伏發(fā)電平價上網(wǎng)項(xiàng)目的通知》(發(fā)改辦能源〔2019〕594號)，顯示全國共有16個省級能源主管部門報送了風(fēng)、光平價上網(wǎng)項(xiàng)目名單，其中光伏平價上網(wǎng)項(xiàng)目裝機(jī)規(guī)模為14.78GW。5月31日，國家能源局下發(fā)《關(guān)于2019年風(fēng)電、光伏發(fā)電項(xiàng)目建設(shè)有關(guān)事項(xiàng)的通知》(國能發(fā)新能〔2019〕49號)，其中的附件《2019年光伏發(fā)電項(xiàng)目建設(shè)工作方案》，體現(xiàn)了國家改革光伏發(fā)電管理機(jī)制的思路和行動。
(二)新政策的基本特征
(1)市場導(dǎo)向。今年光伏新政策的重要特征是發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，通過市場化手段，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目規(guī)模和布局配置以及確定各項(xiàng)目電價補(bǔ)貼水平，提升補(bǔ)貼資金效率。新政策考慮了光伏發(fā)電市場規(guī)?；l(fā)展的基礎(chǔ)和條件，要求除光伏扶貧、戶用光伏外，其余需要國家補(bǔ)貼的光伏發(fā)電項(xiàng)目原則上均須按照競爭配置方式，通過項(xiàng)目業(yè)主申報、競爭排序方式確定國家補(bǔ)貼項(xiàng)目及電價。
(2)穩(wěn)中求進(jìn)。2019年國內(nèi)光伏發(fā)電市場進(jìn)入無補(bǔ)貼平價上網(wǎng)與享受國家補(bǔ)貼競爭配置、存量項(xiàng)目建設(shè)等多種項(xiàng)目模式并存的新階段。新公布的政策通過競價以合理的新增規(guī)模支撐上游制造業(yè)發(fā)展，促進(jìn)行業(yè)的優(yōu)勝劣汰，激勵降低成本和度電補(bǔ)貼。國家發(fā)改委能源研究所研究員時璟麗預(yù)測，2019年戶用光伏、光伏扶貧、之前年度安排的光伏領(lǐng)跑項(xiàng)目并網(wǎng)規(guī)模預(yù)期在1000萬千瓦以上，對應(yīng)的規(guī)?？赡茉?000萬千瓦左右，加上5月份已公布的2019年第一批光伏無補(bǔ)貼平價項(xiàng)目400多萬千瓦，全年能夠基本實(shí)現(xiàn)穩(wěn)中求進(jìn)的目標(biāo)。
三、2019年以來我國光伏行業(yè)政策的影響
(一)普通光伏發(fā)電國家補(bǔ)貼項(xiàng)目全面實(shí)行市場競爭配置
國家能源局《2019年光伏發(fā)電項(xiàng)目建設(shè)工作方案》(以下簡稱“《工作方案》”)中明確，除光伏扶貧、戶用光伏外，其余需要國家補(bǔ)貼的光伏發(fā)電項(xiàng)目原則上均須采取招標(biāo)等競爭性配置方式，通過項(xiàng)目業(yè)主申報、競爭排序方式優(yōu)選確定國家補(bǔ)貼項(xiàng)目及補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。國家補(bǔ)貼資金優(yōu)先用于補(bǔ)貼需求下降快、能盡快實(shí)現(xiàn)平價的項(xiàng)目和地區(qū)，充分發(fā)揮國家補(bǔ)貼資金支持先進(jìn)企業(yè)和引領(lǐng)光伏平價的作用。
整體而言，今后將形成“省內(nèi)競價+國家排序”的競爭性規(guī)則，對于競價項(xiàng)目，國家并不直接出臺統(tǒng)一的配置方法，由省級能源主管部門按照國家政策要求制定本地區(qū)統(tǒng)一的競爭性配置資源的工作方案，在符合國家光伏發(fā)電價格政策規(guī)定的基礎(chǔ)上把預(yù)期上網(wǎng)電價作為主要競爭條件。項(xiàng)目進(jìn)入省級年度擬新建項(xiàng)目名單后，由省級能源主管部門匯總，并向國家能源局報送。最終由國家能源局根據(jù)修正后的申報補(bǔ)貼項(xiàng)目上網(wǎng)電價報價由低到高排序遴選納入補(bǔ)貼范圍的項(xiàng)目。需要注意的是，業(yè)主在自有產(chǎn)權(quán)建筑物或場地自建光伏發(fā)電項(xiàng)目可不進(jìn)行項(xiàng)目業(yè)主競爭配置，工商業(yè)屋頂光伏和企業(yè)已開展前期工作的項(xiàng)目，經(jīng)地方政府確認(rèn)后可不進(jìn)行項(xiàng)目業(yè)主競爭配置，上述項(xiàng)目在業(yè)主明確上網(wǎng)電價報價后，均可通過省級能源主管部門申報國家補(bǔ)貼競價。
(二)上網(wǎng)指導(dǎo)價取代標(biāo)桿電價，平價上網(wǎng)項(xiàng)目建設(shè)得到推進(jìn)
根據(jù)《國家發(fā)展改革委關(guān)于完善光伏發(fā)電上網(wǎng)電價機(jī)制有關(guān)問題的通知》，持續(xù)多年的地面光伏電站標(biāo)桿上網(wǎng)電價被取代，取而代之的是市場化競價制度下的指導(dǎo)價。綜合考慮多方面因素，前述文件將納入國家財政補(bǔ)貼范圍的I-III類資源區(qū)新增集中式光伏電站指導(dǎo)價分別確定為每千瓦時0.40元(含稅，下同)、0.45元、0.55元。
今年出臺的三類資源區(qū)指導(dǎo)價即市場化競價的上限，競價項(xiàng)目按修正后電價由低到高全國排序、直至出清。市場競爭方式確定的價格在當(dāng)?shù)厝济簷C(jī)組標(biāo)桿上網(wǎng)電價(含脫硫、脫硝、除塵電價)以內(nèi)的部分，由當(dāng)?shù)厥〖夒娋W(wǎng)結(jié)算;高出部分由國家可再生能源發(fā)展基金予以補(bǔ)貼。
(三)進(jìn)一步推進(jìn)項(xiàng)目管理，全面構(gòu)建分類模式
根據(jù)《工作方案》以及近期頒布的政策，光伏發(fā)電分類管理體現(xiàn)在兩個層級，第一層級是將光伏發(fā)電項(xiàng)目分為不需要國家補(bǔ)貼和需要國家補(bǔ)貼兩類，無補(bǔ)貼平價項(xiàng)目適用2019年1月頒布的平價政策?！豆ぷ鞣桨浮芬?guī)范的需要補(bǔ)貼的項(xiàng)目則在第二層級分為五類：(1)光伏扶貧項(xiàng)目，包括已列入國家光伏扶貧目錄和國家下達(dá)計(jì)劃的光伏扶貧項(xiàng)目;(2)戶用光伏：業(yè)主自建的戶用自然人分布式光伏項(xiàng)目;(3)普通光伏電站：裝機(jī)容量6兆瓦及以上的光伏電站;(4)工商業(yè)分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目：就地開發(fā)、就近利用且單點(diǎn)并網(wǎng)裝機(jī)容量小于6兆瓦的戶用光伏以外的各類分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目;(5)國家組織實(shí)施的專項(xiàng)工程或示范項(xiàng)目，包括國家明確建設(shè)規(guī)模的示范省、示范區(qū)、示范城市內(nèi)的光伏發(fā)電項(xiàng)目，以及跨省跨區(qū)輸電通道配套光伏發(fā)電項(xiàng)目等。
上述五類光伏項(xiàng)目根據(jù)發(fā)展階段特點(diǎn)和需求，享受不同政策。
光伏扶貧項(xiàng)目和戶用光伏項(xiàng)目，整體采用“不競價、限規(guī)模”的方式。光伏扶貧項(xiàng)目無論新老均按照國家相關(guān)政策執(zhí)行。戶用光伏根據(jù)切塊的補(bǔ)貼額度確定的年度裝機(jī)總量和固定補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行單獨(dú)管理，2019年戶用光伏資金切塊7.5億元，支持350萬千瓦戶用光伏項(xiàng)目并給予一個月的寬限期，即在達(dá)到350萬千瓦的累計(jì)新增并網(wǎng)容量后的下一個月月底前并網(wǎng)的戶用光伏，均可享受2019年戶用光伏補(bǔ)貼政策，且文件發(fā)布之前已建成并網(wǎng)但未納入國家補(bǔ)貼范圍的項(xiàng)目，也可享受該政策并納入350萬千瓦的規(guī)模范圍內(nèi)，體現(xiàn)了對戶用光伏的支持。普通光伏電站、工商業(yè)分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目則整體采用“競價、不限規(guī)模、限補(bǔ)貼”的方式，參與地方競爭配置和參加全國統(tǒng)一排序。根據(jù)《工作方案》，2019年補(bǔ)貼競價項(xiàng)目按22.5億元補(bǔ)貼(不含光伏扶貧)總額組織項(xiàng)目建設(shè)。因此，若按照度電補(bǔ)貼0.05-0.08元的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行測算，預(yù)計(jì)2019年普通光伏電站、工商業(yè)分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目競價總量約為32GW-51GW。
(四)明確建設(shè)期限，落實(shí)存量項(xiàng)目新舊制度銜接
首先，《關(guān)于完善光伏發(fā)電上網(wǎng)電價機(jī)制有關(guān)問題的通知》規(guī)定，已經(jīng)批復(fù)的納入財政補(bǔ)貼規(guī)模且已經(jīng)確定項(xiàng)目業(yè)主，但尚未確定上網(wǎng)電價的集中式光伏電站(項(xiàng)目指標(biāo)作廢的除外)，2019年6月30日(含)前并網(wǎng)的，上網(wǎng)電價按照《關(guān)于2018年光伏發(fā)電有關(guān)事項(xiàng)的通知》規(guī)定執(zhí)行;7月1日(含)后并網(wǎng)的，上網(wǎng)電價按照該通知規(guī)定的指導(dǎo)價執(zhí)行。
其次，根據(jù)《工作方案》的規(guī)定，列入以往國家建設(shè)規(guī)模，已開工但未并網(wǎng)的光伏項(xiàng)目(含二期光伏發(fā)電領(lǐng)跑基地項(xiàng)目)，2019年底前要全容量并網(wǎng)，否則不再納入國家補(bǔ)貼范圍。列入以往國家建設(shè)規(guī)模、未開工的項(xiàng)目，已經(jīng)確定項(xiàng)目業(yè)主的，執(zhí)行國家相關(guān)價格政策;尚未確定項(xiàng)目業(yè)主的，由地方單獨(dú)組織競爭配置確定項(xiàng)目業(yè)主和上網(wǎng)電價。2020年底需全容量并網(wǎng)(含二期光伏發(fā)電領(lǐng)跑基地項(xiàng)目)，否則不再納入國家補(bǔ)貼范圍。對因紅色預(yù)警不具備建設(shè)條件以及國家另有規(guī)定情形的，可以適當(dāng)放寬建設(shè)期限。
最后，《工作方案》要求落實(shí)企業(yè)投資項(xiàng)目承諾制，列入國家補(bǔ)貼范圍的光伏發(fā)電項(xiàng)目，應(yīng)在申報的預(yù)計(jì)投產(chǎn)時間所在的季度末之前全容量建成并網(wǎng)，逾期未建成并網(wǎng)的，每逾期一個季度并網(wǎng)電價補(bǔ)貼降低0.01元/千瓦時。在申報投產(chǎn)所在季度后兩個季度內(nèi)仍未建成并網(wǎng)的，取消項(xiàng)目補(bǔ)貼資格，并作為各地光伏發(fā)電市場環(huán)境監(jiān)測評價和下一年度申報的重要因素。
在前述要求下，企業(yè)必定會不遺余力開發(fā)建設(shè)，全力以赴爭取在《工作方案》要求的期限內(nèi)全容量并網(wǎng)，以便享受國家補(bǔ)貼政策，預(yù)計(jì)光伏項(xiàng)目的又一波搶裝潮即將來臨。
(五)全面落實(shí)可再生能源電量占比目標(biāo)及電力送出消納條件
首先，可再生能源電量占比目標(biāo)已被作為重要指標(biāo)?！蛾P(guān)于建立健全可再生能源電力消納保障機(jī)制的通知》提出建立健全可再生能源電力消納保障機(jī)制，其核心是確定各省級區(qū)域的可再生能源電量在電力消費(fèi)中的占比目標(biāo)，即“可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重”。這一政策的目的是促使各省級區(qū)域優(yōu)先消納可再生能源，加快解決棄水棄風(fēng)棄光問題，同時促使各類市場主體公平承擔(dān)消納責(zé)任，形成可再生能源電力消費(fèi)引領(lǐng)的長效發(fā)展機(jī)制。消納責(zé)任權(quán)重總量消納責(zé)任權(quán)重和非水電消納責(zé)任權(quán)重。對以上兩類權(quán)重，分別按年度設(shè)定最低消納責(zé)任權(quán)重和激勵性消納責(zé)任權(quán)重。消納責(zé)任權(quán)重的測算確定，綜合考慮各區(qū)域可再生能源資源、全社會用電量、國家能源規(guī)劃及實(shí)施情況、全國重大可再生能源基地建設(shè)情況和跨省跨區(qū)輸電通道資源配置能力等因素。
其次，根據(jù)前述通知，其明確規(guī)定了政府部門、電網(wǎng)企業(yè)、各類市場主體的責(zé)任。各省級能源主管部門牽頭承擔(dān)落實(shí)責(zé)任，組織制定本省級區(qū)域的可再生能源電力消納實(shí)施方案，并將方案報省級人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施。售電企業(yè)和電力用戶協(xié)同承擔(dān)消納責(zé)任。電網(wǎng)企業(yè)負(fù)責(zé)組織實(shí)施經(jīng)營區(qū)內(nèi)的消納責(zé)任權(quán)重落實(shí)工作。各市場主體通過實(shí)際消納可再生能源電量、購買其他市場主體超額消納量、自愿認(rèn)購綠色電力證書等方式，完成消納量。
最后，前述通知提出分兩個層次對消納責(zé)任權(quán)重完成情況進(jìn)行監(jiān)測評價和考核，一是省級能源主管部門負(fù)責(zé)對承擔(dān)消納責(zé)任的市場主體進(jìn)行考核，二是國家按省級行政區(qū)域進(jìn)行監(jiān)測評價。省級能源主管部門對未履行消納責(zé)任的市場主體督促整改，對逃避消納社會責(zé)任且在規(guī)定時間內(nèi)不按要求進(jìn)行整改的市場主體，依規(guī)列入不良信用記錄，納入失信聯(lián)合懲戒。國家按年度公布監(jiān)測評價報告，作為對其能耗“雙控”考核的依據(jù)。
四、小結(jié)
光伏項(xiàng)目一直以來具有政策環(huán)境不穩(wěn)定、涉及主體眾多、交易模式復(fù)雜等特點(diǎn)。如今，在經(jīng)歷了“531新政”的震蕩期后，光伏行業(yè)又迎來了過渡期，就2019年的一系列政策文件而言，其主體思路是逐步下調(diào)及取消補(bǔ)貼，行業(yè)政策整體收緊，形成“省內(nèi)競價+國家排序”的新態(tài)勢，旨在逐步引導(dǎo)光伏項(xiàng)目平價上網(wǎng)，以確保光伏行業(yè)的平穩(wěn)著陸。如今，各項(xiàng)新政已經(jīng)實(shí)施，光伏項(xiàng)目投資主體必須按照國家政策要求及時全容并網(wǎng)，以保證按照之前的電價文件取得補(bǔ)貼。可以預(yù)見，光伏項(xiàng)目的又一輪搶裝潮即將到來。值此政策過渡之際，又伴隨著增速放緩及搶裝并網(wǎng)，光伏企業(yè)在緊跟行業(yè)發(fā)展，逐步適應(yīng)新形勢的同時，亦應(yīng)高度重視新政策引發(fā)的法律風(fēng)險，提前進(jìn)行防控與應(yīng)對，不斷提升自身技術(shù)水平和法律風(fēng)險管理水平，保證項(xiàng)目依法合規(guī)，高質(zhì)量建設(shè)及運(yùn)營。
