在千呼萬喚的煎熬中，2019年5月30日，國家能源局下發(fā)了《關(guān)于2019年風電、光伏發(fā)電項目建設有關(guān)事項的通知》(國能發(fā)新能〔2019〕49號)(俗稱“530新政”)。相比2018年的“531政策”，“530新政”應該是革命性的變化，其發(fā)展方針是：財政部定補貼盤子、發(fā)改委定價格上限、能源局定競爭規(guī)則、企業(yè)定補貼強度、市場定建設規(guī)模、電網(wǎng)定消納上限。其革命性表現(xiàn)在：一是改變計劃經(jīng)濟模式，不再限制新增規(guī)模，而是確定補貼總額;二是制定競補規(guī)則，由企業(yè)公開、公平、公正參與競爭，不再依靠關(guān)系資源競爭項目;三是全國范圍內(nèi)企業(yè)一起競爭，不再計劃分配規(guī)模指標。
(一)期待
沒有裝機規(guī)模限制，僅有補貼總額限制，對中國的光伏行業(yè)而言，這是一次難得的市場化競爭配置項目操練。行業(yè)期待更多的項目報名并參與競補，符合要求的項目規(guī)模應該遠超過50GW。畢竟在2018年這種嚴峻的形勢下，全年新增光伏裝機都超過了44GW。
(二)失望
然而，期望越大，失望越大。7月11日，國家能源局正式公布了2019年光伏發(fā)電項目國家補貼競價結(jié)果，總裝機容量約22.78GW。其中，普通光伏電站366個、裝機容量18.12.GW;工商業(yè)分布式光伏發(fā)電項目3555個、裝機容量4.67GW;同期發(fā)布的平價項目14.78GW，共計37.57GW?？紤]到不確定因素，樂觀預計2019年年內(nèi)光伏項目新建成規(guī)模在30～40GW。
事實上，2019年前三季度統(tǒng)計的結(jié)果是國內(nèi)新增裝機僅僅16GW，同比下降54%。2019年國內(nèi)市場慘淡經(jīng)營已經(jīng)毋庸置疑，好的政策執(zhí)行的結(jié)果竟然不如2018年“531政策”的結(jié)果，令人唏噓。
(三)意外
意外之一是總額如此之少的補貼竟然出現(xiàn)富余。偌大中國，2019年新增的光伏電站補貼預算區(qū)區(qū)30億元。其中，7.5億元專門用于不參與競價的戶用光伏(折合350萬千瓦)，留給補貼競價項目的只有22.5億元(不含光伏扶貧)，最后競補的結(jié)果竟然只用了17.5億元，多出了5.5億元，與往年欠補現(xiàn)象形成強烈反差。
意外之二是競補項目分布失衡。貴州、山西、浙江位列前三，都突破200萬千瓦，累計超過總補貼容量的40%。而河北、山東等光伏適用大省申報項目較少，有些省市甚至顆粒無收。
我們積極支持并主張平價上網(wǎng)及競補規(guī)則，但為什么結(jié)果南轅北轍，以至于今不如昔呢?
二、2019慘淡經(jīng)營：總結(jié)、追究和反思
2019年還未到年底，總結(jié)似乎尚早，但大局已定，國內(nèi)市場失望大于希望，國外市場陽光大于陰霾，行業(yè)洗牌加速。
(一)總結(jié)
終端市場一方面新建規(guī)模大幅下滑，另一方面變成國有企業(yè)的天下，大型民營企業(yè)逐步退出市場，中小民企從“531政策”起已基本離場。一是看今年地面電站的競補項目，國企進場力度加大，占比接近40%;二是即使是民營企業(yè)上報的項目，建成后很大比例也將由國有企業(yè)收購;三是民營企業(yè)存量電站大比例轉(zhuǎn)讓給國有企業(yè)，案例常見諸于媒體，反方向案例尚未發(fā)現(xiàn);四是終端市場欠補嚴重，民營企業(yè)難以為繼，必須賣電站以求生存，少數(shù)企業(yè)甚至進入失信名單，個別企業(yè)家甚至被刑事通緝。
EPC板塊上國有建設企業(yè)牽頭總承包，民營企業(yè)分包施工。一定規(guī)模以上的項目，一般由中央或地方國有建設性企業(yè)總承包，他們有經(jīng)驗、有實力兼具資金優(yōu)勢;民營建設企業(yè)大體分包施工責任，兩者分工合作，國有企業(yè)賺取相對高利潤，民營企業(yè)賺取勞動報酬。
上游制造業(yè)，由于技術(shù)迭代加快，全球競爭加劇，國有企業(yè)幾乎全部退出，民營企業(yè)獨占鰲頭。但受“531政策”及2019年國內(nèi)市場趨冷影響，上游制造業(yè)馬太效應加快，強者越大，逆勢擴張，并在全球布局，規(guī)模成本下降明顯，競爭力加強;弱者越衰，二三線制造企業(yè)產(chǎn)能急劇萎縮，很多處于停產(chǎn)與半停產(chǎn)狀態(tài)。
由于國內(nèi)需求急劇萎縮，上游產(chǎn)品硅片、電池片、組件、逆變器等輪番降價，反而推升了國際市場的大需求。雖然受中美貿(mào)易摩擦嚴重影響，出口美國完全受阻，但擋不住發(fā)達國家能源轉(zhuǎn)型和發(fā)展中國家能源普及的強大需求，一線制造企業(yè)轉(zhuǎn)向以開發(fā)海外市場為主，海外銷售產(chǎn)品數(shù)量大增。由于單價下滑，雖然總體收入增加，但利潤率降低。二三線制造企業(yè)在海外市場起步較晚，大多難以承擔前期投入，加快了馬太效應節(jié)奏。
(二)追究
2019年光伏行業(yè)為何會如此令人失望，出乎意外?
一是時間緊張。5月28日出臺競價規(guī)則文件，競價節(jié)點截止到7月1日，真正申報競價項目時間大致為一個月。電站企業(yè)根本沒有足夠的時間去開發(fā)、評估和選擇項目。項目源很多，但開發(fā)和評估項目需要一定的時間周期，一個月確實太匆忙。
二是電網(wǎng)接入受限。電站企業(yè)報送的項目，地方電網(wǎng)無法簽批接入文件，或是因為時間太緊，無法走完流程;或是沒有足夠容量空間，開發(fā)商未及與地方電網(wǎng)溝通等。
三是地方主管不作為。一些地方主管部門態(tài)度消極，一方面沒有積極配合落實“530新政”，不宣傳、不推動、不鼓勵;另一方面，對一些具備條件的項目不收件、不備案、不統(tǒng)計，甚至給予刁難。
原因還有很多，諸如融資問題、拖欠問題、資金鏈問題等等，不一一列舉。
轉(zhuǎn)眼又到了2019年年底，2020年征求意見稿尚未出臺，很快就是元旦和春節(jié)，是否又要拖到下一個“530”?
(三)反思
一是時間。2020年的新規(guī)則可否在2019年年底前出臺，3月底前公布競補結(jié)果?元旦后，光伏開發(fā)商可加緊工作，有足夠的時間走完2019年開發(fā)的項目，完成評估、接入審批和前期工作。
二是接入。國家主管部門可否安排電網(wǎng)企業(yè)年底前公布下年度各地區(qū)(甚至到各臺區(qū))用于光伏的可新增并網(wǎng)消納的容量空間?如果國家主管部門無法做出這樣的安排，地方主管部門能否安排地方電網(wǎng)細化并公布各臺區(qū)可新增的容量空間?在2019年年底前公布出各臺區(qū)的容量空間，將大大有利于電站企業(yè)項目選擇和決策，降低前期開發(fā)成本。
三是分工。國家與地方主管部門進行明確的分工，給予地方政府和地方主管部門更大的積極性和責任。例如，財政預算由國家主管部門“切塊”分給地方主管部門，由地方主管部門“切條”，分給光伏和風電等，進一步“切條”分給分布式、地面電站等。鼓勵地方政府配套資金加大投入，由地方主管部門統(tǒng)籌。國家主管部門統(tǒng)計各省補貼強度和深度，表現(xiàn)優(yōu)秀的下一年給予增加，表現(xiàn)較差的甚至于沒用完補貼額度的，下一年給予減少。顯然，這會刺激并發(fā)揮地方政府和地方主管部門的積極性，并完成相應的職責;國家主管部門也可從紛繁復雜的事務中解脫出來，完善規(guī)則、推動執(zhí)行、事后檢查等。
三、2020路在何方：并網(wǎng)、補貼和機制
舉頭望遠，發(fā)達國家能源轉(zhuǎn)型如火如荼，新能源發(fā)展勢如破竹;欠發(fā)達國家能源供應不足，電力普及任重道遠，新能源事業(yè)(尤其是光伏)作為解決電力普及的最佳途徑，前景光明。反觀國內(nèi)光伏行業(yè)步履艱難，前途暗淡，路在何方?
順著“530新政”，若政策機制不變，可以預見，2020年光伏新增裝機規(guī)模應有所增加，但增幅有限，其他依然故我。
一是經(jīng)過“530”后的競補操作，開發(fā)商對規(guī)則更為熟悉，2019年后期開發(fā)的項目有了更多的時間評估和報告，報送地方主管部門的項目應大有增加，但補貼總額若仍為22.5億元甚至減少，獲得補貼的規(guī)模則難以超出30GW?？紤]平價上網(wǎng)、戶用與扶貧等項目，或能達到40-50GW。
二是電網(wǎng)接入愈發(fā)困難，一方面，各地光伏項目開發(fā)與電網(wǎng)容量比配置的信息、時間和空間都可能不對稱，供求難以平衡;另一方面，電網(wǎng)更新升級及投資并不以新增新能源并網(wǎng)容量作為主要考量，供不應求將長期存在，電網(wǎng)接入始終是稀缺資源。
三是地方主管部門依然缺乏積極性，也不承擔相關(guān)責任。
我們堅持認為“530新政”是好的政策方向，但若執(zhí)行機制存在缺陷，其未必能收獲好的結(jié)果。我們期待在以下方面作出調(diào)整，2020年光伏行業(yè)將可期可待。
(一)并網(wǎng)
在我們近期發(fā)表的《目標沖突下的新能源并網(wǎng)消納問題何解》一文中，我們認為在電網(wǎng)企業(yè)追求收入最大化的目標導向下，僅靠傳統(tǒng)的行政手段予以協(xié)調(diào)，新能源并網(wǎng)消納問題將時好時壞。
1.最優(yōu)方案
國務院國資委按照中共中央、國務院2015年8月下發(fā)的《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導意見》要求，重新定義電網(wǎng)企業(yè)的公益性質(zhì)，改變電網(wǎng)企業(yè)的目標導向和約束機制。電網(wǎng)企業(yè)的目標不應以業(yè)務收入作為導向，而是應該調(diào)整為：降低輸配成本、提高營運效率、增加新能源消納總量和比例(包括直接并網(wǎng)、“自發(fā)自用”及“隔墻售電”等)、提升應急反應能力等。
同時，國家主管部門將新能源消納額度和比例指標直接下達給電網(wǎng)企業(yè)，由電網(wǎng)企業(yè)根據(jù)各地電源及負荷布局，全國一盤棋最優(yōu)化設計，規(guī)劃未來的投資，提前公布各地區(qū)(甚至細化到各臺區(qū))下年度乃至往后五年的可新增并網(wǎng)消納額度。
可以預見的是，電網(wǎng)企業(yè)將更加重視在內(nèi)部降本增效，一方面采購供應將追求更經(jīng)濟更節(jié)約，而不太可能高成本內(nèi)部采購;另一方面傾向于主輔分離，愿意將低效的輔業(yè)資產(chǎn)和企業(yè)剝離;此外，低成本的“自發(fā)自用”和“隔墻售電”等方式將備受鼓勵。在外部則大力提升服務品質(zhì)，積極推廣并普及高效型的新能源并網(wǎng)消納技術(shù)等?？梢灶A見，該執(zhí)行方案的結(jié)果是：電網(wǎng)效率和服務提升、尋租和利益交換減少、新能源消納大幅改善等。
2.次優(yōu)方案
不改變電網(wǎng)企業(yè)的企業(yè)屬性，依然追求收入最大化。國家主管部門將新能源發(fā)展目標兌換為約束性的消納指標，直接下達給電網(wǎng)企業(yè)并進行考核。由電網(wǎng)企業(yè)在全國范圍內(nèi)統(tǒng)籌安排，優(yōu)化布局，做好輸配接入升級的更新改造和投資，并提前發(fā)布各臺區(qū)范圍內(nèi)新增新能源消納容量，實現(xiàn)網(wǎng)源雙方信息、時間和空間的對稱，為新能源投資企業(yè)投資決策指航，各地電網(wǎng)需為符合接入標準的項目無條件并網(wǎng)消納。這樣安排的弊端主要是電網(wǎng)企業(yè)傾向于要求多增加輸配電及接入的投資，間接推高未來的輸配電成本，未來輸配電降價空間或?qū)⑹照?/div>
3.再次優(yōu)方案
不改變電網(wǎng)企業(yè)目標函數(shù)，不改變國家主管部門下達指標途徑，地方主管部門安排地方電網(wǎng)細化投資計劃，并在年底前公布各臺區(qū)可新增的容量空間，指導電站企業(yè)項目選擇和決策，降低前期開發(fā)成本。雖然地方主管部門沒有多少可利用的“抓手”，但考慮地方政府與地方電網(wǎng)責權(quán)存在交集，多溝通多協(xié)調(diào)，地方電網(wǎng)應能傾向配合。
(二)補貼
目前來看，新能源行業(yè)還不能完全交給市場。一是考慮到傳統(tǒng)能源的負外部效應，即污染及碳排放等，在沒有對傳統(tǒng)能源征收環(huán)境費用之前，為示公平，新能源發(fā)展應該得到額外照顧，財政補貼只是其中之一，除了財政補貼，要求優(yōu)先消納、稅收抵扣等都合情合理。二是站在能源發(fā)展的歷史長河中，化石能源終將枯竭，人類未來的依仗必將是可再生能源，而可再生能源才剛剛起步，補貼是各國通行的規(guī)則和習慣做法。就新增補貼總額，我們建議增加到60億-100億元，也體現(xiàn)出中央政府能源轉(zhuǎn)型和綠色發(fā)展的決心。
1.最優(yōu)方案
根據(jù)光伏發(fā)展的規(guī)模、潛力、并網(wǎng)消納、能源轉(zhuǎn)型等因素，將補貼總額“切塊”分給省級主管部門，鼓勵各省配套增加補貼金額，各省主管部門根據(jù)各地自然稟賦、轉(zhuǎn)型目標等各種條件和約束，再“切條”切給光伏和風電，光伏可進一步“切成”地面、分布式、戶用、扶貧和光儲等;風電可進一步“切成”集中式、分散式、海上和風儲等。由省主管部門根據(jù)國家主管部門的競補規(guī)則制定各省競補辦法和措施，通過競爭排序優(yōu)選出可享受補貼的各類項目，各省主管部門將省內(nèi)中標項目匯總報給國家主管部門。其好處是：其一，有利于調(diào)動地方政府積極性，多方籌措地方補貼資金，擴大新能源投資規(guī)模;其二，有利于各省因地制宜，根據(jù)地方特色和發(fā)展需要在新能源各板塊進行調(diào)劑分配;其三，有利于地方競補模式的創(chuàng)新，增加競補模式的多樣性，例如省內(nèi)扶貧和戶用競補規(guī)則創(chuàng)新;其四，有利于減輕國家主管部門統(tǒng)籌的壓力。
2.次優(yōu)方案
由國家主管部門根據(jù)新能源發(fā)展的目標和方向，將補貼總額先“切條”，即進行風電、光伏甚至更細的劃分，再“切塊”給地方主管部門，鼓勵各省配套增加各“條條”的補貼金額。
3.再次優(yōu)方案
現(xiàn)有模式下，由國家主管部門制定全國范圍內(nèi)統(tǒng)一的競補規(guī)則，并根據(jù)各地的自然稟賦和上網(wǎng)電價等差異，進行了一定的系數(shù)調(diào)整。各項目業(yè)主在成本收益測算和評估后，進行補貼報價，在全國范圍內(nèi)排序。最后進入國家補貼名單的項目，項目業(yè)主前期測算應有正常利潤，顯然地方政府不會再二次補貼;沒有進入國家名單的項目，地方政府也無從補貼，也無法再行訂立省內(nèi)競補規(guī)則。在全國大一統(tǒng)的競補規(guī)則下，地方政府無法形成補貼機制，同時，地方主管部門只是起一個傳遞作用，即收集材料匯總報給國家主管部門，地方主管部門無權(quán)無責，也沒有積極性，這就可以解釋為什么上報項目總體偏少，一些省份在2019年競補項目上幾乎全省覆沒。
新增電站的補貼問題可以解決得更好，存量電站的補貼問題依然困擾整個行業(yè)，導致大比例的民營電站企業(yè)變賣家產(chǎn)，少數(shù)破產(chǎn)倒閉，個別企業(yè)家甚至失信成為刑事通緝對象，這一由來已久的問題是否有解，財政部相關(guān)官員基本無法給出滿意的答案。
(三)機制
就新增光伏項目而言，影響投資者決策的因素很多，包括土地租金稅費、建設運維成本、資金使用成本等，關(guān)鍵還是并網(wǎng)消納和補貼問題。這兩個關(guān)鍵問題解決好，光伏電站收益穩(wěn)定，電站本身即可變成準金融產(chǎn)品，資金和融資問題也就迎刃而解。
1.最優(yōu)機制
最優(yōu)并網(wǎng)方案+最優(yōu)補貼方案。核心點是國務院國資委能否按照中共中央和國務院《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導意見》的要求對電網(wǎng)企業(yè)進行劃分和定位。中央文件出臺四年多了，迄今為止，國資委在劃分中央企業(yè)類別上無所作為，這間接影響了中國新能源行業(yè)的發(fā)展。這些負面的直接影響，包括歷年來的“棄風、棄電、棄水、甚至棄核”、輸配電成本偏高、新能源并網(wǎng)消納比例偏低等;間接影響包括由此引起的終端電力成本偏高導致國家經(jīng)濟競爭力不足、污染和高碳排放高居不下，及群眾的身體健康狀況下滑等。
2.次優(yōu)機制
次優(yōu)并網(wǎng)方案+最優(yōu)補貼方案。核心點是國家主管部門能否將國家新能源發(fā)展的目標兌換為消納指標直接下達給電網(wǎng)企業(yè)，將新能源補貼總額“切塊”分給各省主管部門，鼓勵各省配套增加補貼金額。其結(jié)果是，新能源發(fā)展得到更多的補貼資金，并網(wǎng)消納問題得以解決，新能源發(fā)展的規(guī)模將大大擴大，有助于加快能源轉(zhuǎn)型的步伐。
3.再次優(yōu)機制
再次優(yōu)并網(wǎng)方案+最優(yōu)補貼機制。核心點是權(quán)力和責任都交給地方主管部門，地方主管部門安排地方電網(wǎng)細化，并提前公布各臺區(qū)可新增的容量空間，同時地方主管部門可爭取更多的國家補貼和地方補貼，用于本地的新能源發(fā)展。國家主管部門對各地競補規(guī)則、執(zhí)行情況、資金使用、并網(wǎng)消納等進行指導、考核和獎勵。
四、2020寄語
發(fā)達國家可再生能源起步較早，行業(yè)發(fā)展比較健康，經(jīng)驗表明，新能源公共政策的設計、路徑和執(zhí)行至關(guān)重要。中國新能源政策有其特殊性，一是涉及到多個中央政府部門，各自追求的目標不一，協(xié)調(diào)兼容目標有難度;二是中國地域廣闊，各地資源稟賦有差異，需因地制宜;三是政府管理層級較多，中央、省級、地市、縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村委，雖然是四級政府，但有六級管理，政策傳導和執(zhí)行極有可能各有解釋，甚至會南轅北轍;四是涉及企業(yè)主體復雜，有獨占型的電網(wǎng)企業(yè)、國家級的電力集團、地方國有電力集團、各類規(guī)模不一的民營企業(yè)，各自追求目標利益最大化而互相制約和限制，國家能源轉(zhuǎn)型目標就會在各種糾纏中打折。鑒于中國國情的特點和政策環(huán)境的復雜性，公共政策需要簡單，才有利于貫徹執(zhí)行;需要統(tǒng)一規(guī)則，更需要發(fā)揮地方的主動性和創(chuàng)造性，責權(quán)利才能在各級歸位。
