一、深刻認識大力發(fā)展可再生能源的重大意義
目前，全球可再生能源開發(fā)利用規(guī)模不斷擴大，發(fā)展可再生能源已成為許多國家推進能源轉(zhuǎn)型的核心內(nèi)容和應(yīng)對氣候變化的重要途徑。站在“十四五”開局的窗口期，要進一步深化對可再生能源的認識，形成廣泛的社會共識，保持戰(zhàn)略定力，加快可再生能源高比例、高質(zhì)量發(fā)展。
一是完成碳減排國際承諾的有力保障。2020年9月22日，中國國家主席習近平同志在第七十五屆聯(lián)合國大會一般性辯論上發(fā)表重要講話時表示，中國將提高國家自主貢獻力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現(xiàn)碳中和。加大可再生能源發(fā)展力度，提高投資強度，進一步提升綠色清潔電力在全社會用電量中的比重，是完成這一莊嚴承諾的重要保障。
二是推動生態(tài)文明建設(shè)的必然選擇。能源短缺以及化石能源利用過程帶來的環(huán)境污染問題，成為制約生態(tài)文明建設(shè)的重要因素。幾年以前，全國霧霾頻發(fā)，對全國人民的身體健康帶來重要影響，保護綠水青山和藍天白云的觀念已經(jīng)深入人心。大力發(fā)展可再生能源，降低煤炭消費帶來的大氣環(huán)境影響，是建設(shè)生態(tài)文明和美麗中國的必然選擇。
三是保障國家能源安全的重要途徑。雖然近年來可再生能源發(fā)展迅速，但化石能源依然是我國能源消費的主要方式，主導(dǎo)地位沒有改變。2019年我國石油進口量約5億噸，天然氣9656萬噸，煤炭3億噸，同比分別增長9.5%、6.9%、6.3%，其中油、氣對外依賴度分別達到72%和43%。只有大力發(fā)展可再生能源，不斷降低一次能源對外依存度，最大程度實現(xiàn)能源自給，才能保障國家能源安全。
四是市場經(jīng)濟運行的自然規(guī)律。傳統(tǒng)煤電受燃料價格波動影響發(fā)電成本不穩(wěn)定，而可再生能源隨著技術(shù)進步成本不斷降低。目前，陸上風電和光伏在全國大部分地區(qū)都能實現(xiàn)平價上網(wǎng)，已具備和傳統(tǒng)能源競爭的基礎(chǔ)，未來發(fā)電成本將逐步低于傳統(tǒng)煤電。大力發(fā)展可再生能源，符合市場經(jīng)濟的運行規(guī)律，特別是在新冠肺炎疫情蔓延的背景下，以可再生能源帶動綠色經(jīng)濟復(fù)蘇是全國人民的自然選擇。
二、可再生能源發(fā)展存在的問題不容忽視
近年來，我國可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)生了很大變化，也取得了舉世矚目的成績。裝機規(guī)模和發(fā)電量穩(wěn)居全球首位;設(shè)備制造產(chǎn)業(yè)異軍突起，技術(shù)創(chuàng)新和進步取得突破;建設(shè)造價逐年下降，運營維護水平顯著提高;“三北”地區(qū)限電問題正在逐步解決中;海上風電發(fā)展突破技術(shù)瓶頸，發(fā)展進入快車道等等。在看到大好成績的同時，也要清楚認識到當前產(chǎn)業(yè)發(fā)展還存在許多問題，而且有些問題十分嚴重，處理不好將會影響未來中國可再生能源產(chǎn)業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展。
一是新的補貼政策將導(dǎo)致存量項目經(jīng)營陷入困境。由于電價退坡不夠及時、部分電價附加長期少征未征、一些省區(qū)超規(guī)劃發(fā)展等多重因素，造成國家基金補貼出現(xiàn)嚴重缺口。近日國家財政部發(fā)布新的政策，按照合理利用小時數(shù)鎖定項目補貼額上限，超出部分只能按燃煤標桿電價結(jié)算。這對于存量和正在建設(shè)的帶補貼項目影響重大。特別是早年投產(chǎn)的陸上老項目和海上風電項目，由于建設(shè)成本高昂，項目業(yè)主在前期階段都是按照全電量補貼進行測算，新的政策將導(dǎo)致項目收益大幅下滑，甚至直接造成虧損。盡管此舉大幅減少了國家補貼的額度，但并沒有實質(zhì)性解決補貼拖欠的問題，可再生能源存量項目將面臨收益減少和現(xiàn)金流緊張的雙重困難。
二是資源配置中存在嚴重的地方保護主義。2013年，國家能源局將風電審批權(quán)下放到地方，部分地方政府擁有資源分配權(quán)后，把風、光資源當成與企業(yè)談條件的重要砝碼。通過“產(chǎn)業(yè)換資源”的方式，拉動本地投資，提高稅收和GDP。特別是海上風電的情況愈加突出，一些沿海地區(qū)地方政府直接要求開發(fā)企業(yè)引進制造業(yè)。這種地方保護性質(zhì)的做法嚴重危害可再生能源產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，違背市場經(jīng)濟公平競爭原則，導(dǎo)致開發(fā)企業(yè)不能自主選擇最優(yōu)機型、制造企業(yè)無法進行充分競爭以及制造業(yè)重復(fù)建設(shè)等問題，造成產(chǎn)能過剩和資源浪費。
三是警惕風電市場非理性競爭。由于平價上網(wǎng)的預(yù)期，風電開發(fā)競爭日趨激烈，風電設(shè)備和工程低價中標模式凸顯出嚴重的弊端，已逐漸引發(fā)非理性競爭態(tài)勢。風機制造企業(yè)為了搶占市場，不得不大幅度壓縮設(shè)備投標報價。雖然2020年的“搶裝潮”抬高了設(shè)備的整體價格，但“十四五”期間行業(yè)發(fā)展將進入平穩(wěn)期，要警惕設(shè)備價格可能再次進入非理性降低軌道，導(dǎo)致優(yōu)質(zhì)產(chǎn)能退出產(chǎn)業(yè)或者流向利潤較高的海外市場。
四是技術(shù)創(chuàng)新時間不足恐帶來技術(shù)和質(zhì)量風險。大容量機組技術(shù)的研發(fā)，高塔筒、長葉片、新材料的技術(shù)應(yīng)用，生產(chǎn)線的升級革新等，都需要一定的時間。激烈的競爭環(huán)境會導(dǎo)致整機廠家因為市場生存壓力而降低創(chuàng)新動力和投入，只求加快產(chǎn)品上市節(jié)奏，新產(chǎn)品新技術(shù)應(yīng)用和考驗時間不足，將會放大機組技術(shù)和質(zhì)量風險。一旦出現(xiàn)質(zhì)量問題可能會引發(fā)批量性事故，后果不堪設(shè)想。
五是生態(tài)環(huán)境保護問題已成為風電發(fā)展的共同責任。最近幾年，在我國植被覆蓋較好的中、東、南部地區(qū)，部分風電場建設(shè)造成了一定程度的生態(tài)損壞，已有多個省份因此暫停發(fā)展風電。國家已明文禁止使用重點林區(qū)林地開發(fā)風電。隨著新發(fā)展理念的深入人心，未來各級政府對生態(tài)環(huán)境保護要求會更加嚴格，風電開發(fā)企業(yè)將承擔更大的環(huán)境風險和法律責任。
六是海上風電“集中式爆發(fā)”開發(fā)模式不可取。2018年5月，國家能源局公布競價上網(wǎng)政策(47號文件)以來，部分地方政府為搶電價，出現(xiàn)集中核準海上風電項目的情況。這種發(fā)展并非來源于短期內(nèi)關(guān)鍵技術(shù)的突破和成本的下降，而是由于政策的變化，這些核準項目的成熟度、建設(shè)條件是否都能落實存在很大的疑問。同時，為了迎合海上風電大規(guī)模開發(fā)，各風機制造廠商都在加快推出6MW及以上大容量機型，目前大多數(shù)處于樣機試驗階段，設(shè)備穩(wěn)定性、發(fā)電量水平等還有待市場考驗。
三、“十四五”規(guī)劃目標及相關(guān)建議
經(jīng)過十多年的發(fā)展和積累，可再生能源技術(shù)已經(jīng)成熟，“十四五”將是大規(guī)模發(fā)展的重要機遇期。“十四五”規(guī)劃不僅僅是一個數(shù)字，更是一個市場指引，會影響開發(fā)企業(yè)、設(shè)備制造企業(yè)、零部件供應(yīng)商等全產(chǎn)業(yè)鏈以及銀行、券商等金融機構(gòu)的發(fā)展策略。因此，既要保證市場發(fā)展需求，又能保證電量消納。在不加重限電形勢的前提下，要不斷擴大非水可再生能源發(fā)展規(guī)模，進一步提升非水可再生能源發(fā)電量占比，將原來設(shè)定的2030年非化石能源占一次能源的比重達20%的目標提前到2025年實現(xiàn)。具體來說，風電和光伏都要在國家可再生能源發(fā)展規(guī)劃和電網(wǎng)建設(shè)規(guī)劃的指導(dǎo)下有序發(fā)展，不能盲目冒進，風電每年新增不少于3000萬千瓦、光伏5000萬千瓦左右為宜。
為實現(xiàn)上述目標，提出以下幾點建議：
一是科學合理解決存量項目補貼陳欠問題。過去的風電和光伏項目二十年經(jīng)營年限是文件確定的，電價(含補貼)也是政府批準的，這本身就是國家契約，不能任意改變。高于合理利用小時數(shù)的發(fā)電量不予補貼，將阻礙技術(shù)創(chuàng)新和管理創(chuàng)新的提升，影響可再生能源行業(yè)健康發(fā)展。同時，財政部等部門指望減少補貼總額以緩解當前缺口大的壓力，是治標而不治本。解決問題的本質(zhì)是“開源”而非“節(jié)流”，建議適當考慮在短期內(nèi)上調(diào)可再生能源附加標準;對自備電廠等以前年度未征或少征的部分要及時足額追繳;出臺明確的政策，為可再生能源企業(yè)應(yīng)收賬款資產(chǎn)證券化創(chuàng)造條件。更為重要的是要加快啟動綠證交易制度，三年來的綠證自愿交易規(guī)模很小，對緩解國補壓力杯水車薪。下一步要排除萬難，落地可再生能源配額制，開啟綠證強制交易，將國家補貼轉(zhuǎn)化為市場化補貼。
二是加強電網(wǎng)送出擴大本地消納。目前，電網(wǎng)接入已成為制約可再生能源加快發(fā)展的重要因素。“十四五”期間，可再生能源電量的消納應(yīng)以本地消納為主。建議加快改善“三北”地區(qū)的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，國家能源主管部門積極協(xié)調(diào)電網(wǎng)企業(yè)做好電網(wǎng)建設(shè)規(guī)劃，優(yōu)化網(wǎng)架結(jié)構(gòu)，在“三北”地區(qū)大幅度增加電量的消納。對于該地區(qū)富余可再生能源電量，要加快外送通道建設(shè)步伐，確保電網(wǎng)與電源建設(shè)規(guī)劃相匹配，實現(xiàn)電量在其他經(jīng)濟發(fā)達省份的異地消納。
三是大基地規(guī)模化開發(fā)和分散式開發(fā)并舉。限電嚴重的“三北”地區(qū)在“十三五”末成功迎來平穩(wěn)過渡期，預(yù)計進入“十四五”以后，該地區(qū)整體消納水平達到國家預(yù)期(限電比例維持在5%以內(nèi))，風電和光伏開發(fā)重點將回歸“三北”地區(qū)。未來，要形成大基地與分散式開發(fā)并重的發(fā)展格局，在“三北”地區(qū)以有實力的央企為主，在國家外送通道規(guī)劃的指導(dǎo)下進行大規(guī)模連片開發(fā)，建成若干個3000萬千瓦以上的可再生能源基地;中、東、南部和內(nèi)陸低風速地區(qū)由于人口密集、土地資源有限、環(huán)保等因素，應(yīng)以分散式開發(fā)為主，有條件的地方進行局部集中開發(fā)。
四是穩(wěn)妥推進海上風電開發(fā)?？稍偕茉葱袠I(yè)主管部門要高度重視海上風電的發(fā)展走勢，因勢利導(dǎo)，保障海上風電平穩(wěn)有序健康發(fā)展。新出臺的全生命周期52000小時補貼上限政策對存量和在建海上風電項目將產(chǎn)生致命性影響，如沒有新的政策接續(xù)，整個產(chǎn)業(yè)的發(fā)展將會停滯不前。建議海上風電電價和補貼政策分“三步走”：第一步，在近期把海上風電電價下調(diào)至0.65元/千瓦時左右(已核準且在2021年內(nèi)投產(chǎn)項目除外);第二步，由國家補貼變成地方補貼，國家出臺政策，允許沿海省(市)在電費附加中設(shè)立海上風電補貼基金，用于本省海上風電電量電價補貼;第三步，從2021年下半年開始實行海上風電退坡機制，每年下調(diào)海上風電電價4-5分/千瓦時，力爭到2025年底實現(xiàn)海上風電平價上網(wǎng)。
五是注重項目開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護和諧發(fā)展。建議各開發(fā)企業(yè)高度重視生態(tài)環(huán)境問題，在風電場和光伏電站開發(fā)建設(shè)過程中，高度樹立大局意識、環(huán)保意識，加強對施工單位的監(jiān)督力度，嚴禁破壞施工和野蠻施工，做到項目開發(fā)建設(shè)與生態(tài)環(huán)境保護和植被恢復(fù)同步，切實履行好社會責任。
六是避免風電產(chǎn)業(yè)再次出現(xiàn)“搶裝潮”。在我國風電產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中，由于政策的突然變化，一共出現(xiàn)了三次行業(yè)搶裝。第一次是2015年底以后標桿上網(wǎng)電價下調(diào)，第二次是正在經(jīng)歷的2020年底以后陸上風電補貼取消，第三次是即將到來的2021年底以后海上風電補貼取消。這樣的“搶裝潮”對行業(yè)健康發(fā)展極為不利：業(yè)主單位為了加緊搶工期，有可能導(dǎo)致項目建設(shè)質(zhì)量下降;一些吊車、施工船等施工單位為了追逐利潤坐地起價，嚴重擾亂市場秩序;某些設(shè)備制造商在搶裝年中盲目擴大產(chǎn)能，導(dǎo)致?lián)屟b年過后出現(xiàn)投資浪費。建議國家能源主管部門加強行業(yè)長期發(fā)展規(guī)律的研判，保證產(chǎn)業(yè)政策的接續(xù)性和穩(wěn)定性，避免“搶裝潮”再次發(fā)生。
七是高度重視可再生能源發(fā)電運維工作。要明確一個概念，大力發(fā)展可再生能源追求的是電量替代而不是容量替代。雖然可再生能源項目的特點是“出生決定一生”，但隨著運行年限的增加，機組發(fā)電性能會出現(xiàn)下滑，運維工作的質(zhì)量是發(fā)電量的可靠保證。“十四五”期間第三方運維團隊的發(fā)展是大勢所趨，風電的運維市場需求會逐年增加，建議國家建立健全第三方運維服務(wù)機制，鼓勵專業(yè)化分工和第三方運維市場的蓬勃發(fā)展。特別是運維難度較大的海上風電，要建立適合于海上風電高質(zhì)量、高技術(shù)水平的運維模式。業(yè)主單位和制造企業(yè)都不適宜盲目增加運維人員，而應(yīng)將此工作交給更加專業(yè)的第三方團隊開展。
八是加大人才培養(yǎng)力度。目前，國內(nèi)可再生能源人才培養(yǎng)意識還不夠，未能形成系統(tǒng)的專業(yè)人才培養(yǎng)體系，國內(nèi)高校中專業(yè)、獨立的風電研究和培訓機構(gòu)還比較少，專業(yè)人才相對匱乏。建議各業(yè)主單位和設(shè)備制造企業(yè)加強與985、211重點學校以及電力與業(yè)院校合作，增設(shè)可再生能源專業(yè)，共同培養(yǎng)可再生能源專業(yè)人才，為“十四五”以及遠期行業(yè)健康發(fā)展提供支撐。
