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我國(guó)已出臺(tái)實(shí)施多項(xiàng)綠證相關(guān)政策
我國(guó)綠證及交易機(jī)制始于2017年，在全國(guó)范圍內(nèi)試行綠證核發(fā)和自愿認(rèn)購(gòu)，建立了綠證核發(fā)和認(rèn)購(gòu)平臺(tái)，并于當(dāng)年7月1日正式啟動(dòng)認(rèn)購(gòu)交易。2019年以來(lái)國(guó)家能源主管部門及財(cái)政部發(fā)布了多項(xiàng)政策文件，提出了綠證機(jī)制配合實(shí)施可再生能源電力消納保障機(jī)制、實(shí)行配額制下的綠證交易等。此外，為緩解可再生能源發(fā)電項(xiàng)目補(bǔ)貼拖欠問(wèn)題、與碳市場(chǎng)銜接等相關(guān)政策或政策征求意見稿，也都有綠證相關(guān)條款并提到綠證的作用。在2021年4月頒布的電力現(xiàn)貨市場(chǎng)有關(guān)文件中，又明確要盡快研究建立綠電交易市場(chǎng)，推動(dòng)綠電交易。
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宏觀環(huán)境和可再生能源發(fā)展形勢(shì)促使綠證機(jī)制轉(zhuǎn)變
從“雙碳”戰(zhàn)略目標(biāo)等宏觀環(huán)境以及可再生能源發(fā)展情況看，原有綠證機(jī)制已不適應(yīng)新形勢(shì)要求，亟需對(duì)綠證機(jī)制進(jìn)行根本的調(diào)整和轉(zhuǎn)變。
一是需要轉(zhuǎn)變綠證機(jī)制定位。“十三五”期間我國(guó)綠證的定位為替代國(guó)家可再生能源電價(jià)補(bǔ)貼，即相應(yīng)發(fā)電量如果出售綠證獲得收益，就不能再獲得可再生能源發(fā)展基金的電價(jià)補(bǔ)貼，這樣的定位導(dǎo)致綠證價(jià)格高昂，如風(fēng)電綠證價(jià)格折合0.2元/千瓦時(shí)左右，光伏綠證價(jià)格折合0.6元/千瓦時(shí)左右，高昂的價(jià)格又導(dǎo)致自愿綠證認(rèn)購(gòu)市場(chǎng)交易進(jìn)展緩慢，綠證核發(fā)和認(rèn)購(gòu)平臺(tái)啟用以來(lái)的4年間，全國(guó)被認(rèn)購(gòu)綠證總計(jì)7.6萬(wàn)個(gè)，涉及電量為2020年全國(guó)風(fēng)光發(fā)電量的萬(wàn)分之一，全國(guó)全社會(huì)用電量的十萬(wàn)分之一。進(jìn)入“十四五”，風(fēng)光等主要可再生能源實(shí)現(xiàn)全面無(wú)補(bǔ)貼平價(jià)上網(wǎng)，新增項(xiàng)目已不存在綠證替代補(bǔ)貼的需求，而電力消費(fèi)端對(duì)綠證的需求迅速增加，因此，亟需將綠證的定位從替代電價(jià)補(bǔ)貼轉(zhuǎn)向促進(jìn)綠電消費(fèi)。
二是需要堅(jiān)持綠證是體現(xiàn)可再生能源環(huán)境屬性的本質(zhì)。綠證應(yīng)該是可再生能源電力的外部性或環(huán)境效益的量化體現(xiàn)，但在我國(guó)已出臺(tái)的綠證相關(guān)政策中，疊加了多重?zé)o關(guān)和冗余的功能，如將綠證收益作為拖欠補(bǔ)貼的利息補(bǔ)償，一些討論過(guò)的方案將綠證收益作為可再生能源因參與電力市場(chǎng)而增加收益波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)的補(bǔ)償，這些都偏離了綠證的主旨，也增加了今后與其他機(jī)制(如碳市場(chǎng))、與其他國(guó)家和地區(qū)綠證接軌和互認(rèn)的復(fù)雜性和難度。
三是綠證的本質(zhì)決定了其收益歸屬。綠證的本質(zhì)決定了其收益歸屬應(yīng)該是生產(chǎn)綠電的企業(yè)，并通過(guò)綠證交易，實(shí)現(xiàn)消費(fèi)綠電或綠證所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，相應(yīng)地，購(gòu)買方需向出售方支付費(fèi)用，無(wú)論中間有一級(jí)交易，還是經(jīng)過(guò)了多級(jí)交易，最終收益的歸屬方為可再生能源發(fā)電企業(yè)。從歐美實(shí)施情況看，無(wú)論是強(qiáng)制配額和綠證市場(chǎng)，還是綠證自愿市場(chǎng)，還是綠電的直接認(rèn)購(gòu)，收益歸屬均為電源企業(yè)。強(qiáng)制市場(chǎng)中，承擔(dān)強(qiáng)制份額的主體(如售電公司)為費(fèi)用支付方，并可通過(guò)市場(chǎng)銷售最終由電力用戶承擔(dān)費(fèi)用;自愿市場(chǎng)中，購(gòu)買方(如用戶)直接支付費(fèi)用。
四是亟需擴(kuò)大綠證的適用和核發(fā)范圍。2017年我國(guó)自愿綠證試行，僅將陸上風(fēng)電、光伏發(fā)電企業(yè)(不含分布式)所生產(chǎn)的可再生能源發(fā)電量納入核發(fā)綠證范圍，今年5月以來(lái)，不少風(fēng)光平價(jià)示范項(xiàng)目的綠證在認(rèn)購(gòu)平臺(tái)上線，但仍限于風(fēng)光電站，大量分布式可再生能源項(xiàng)目、海上風(fēng)電、光熱發(fā)電、生物質(zhì)發(fā)電、水電項(xiàng)目均未納入核發(fā)綠證范圍。建議盡快擴(kuò)大綠證適用和核發(fā)的技術(shù)類型，先期將所有非水可再生能源電力納入，以適應(yīng)當(dāng)前形勢(shì)需要和體現(xiàn)公平性。
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建議從核發(fā)、交易、認(rèn)證三方面建立和完善綠證機(jī)制
一是實(shí)施全國(guó)統(tǒng)一的綠證核發(fā)制度。強(qiáng)化明確綠證是可再生能源發(fā)電量的確認(rèn)和屬性證明，明確國(guó)家認(rèn)定機(jī)構(gòu)核發(fā)的綠證是認(rèn)定消費(fèi)綠色電力的唯一憑證，保障綠電的唯一性。綠證將全面記錄綠電生產(chǎn)、交易、消費(fèi)、結(jié)算等各個(gè)環(huán)節(jié)信息，實(shí)現(xiàn)信息唯一、可溯源。
二是完善綠證交易機(jī)制。建議國(guó)家有關(guān)部門允許綠證認(rèn)購(gòu)平臺(tái)及其他有資質(zhì)的第三方交易機(jī)構(gòu)開展綠證交易。發(fā)電企業(yè)和電力用戶之間可以進(jìn)行綠電綠證一體化交易和綠證單獨(dú)交易。如果明確綠證作為購(gòu)買綠電的唯一憑證，則即使某一電力用戶與可再生能源發(fā)電企業(yè)簽訂了購(gòu)電協(xié)議但此協(xié)議中未明確包括綠證，則也不能認(rèn)為此用戶購(gòu)買和消費(fèi)了綠電。此外，建議研究和適時(shí)開放二級(jí)市場(chǎng)，允許綠證的二次轉(zhuǎn)讓。
三是建立綠證認(rèn)證制度。由于缺乏有效的第三方認(rèn)證，目前國(guó)內(nèi)綠證的唯一性、有效性沒有官方的或權(quán)威的證明渠道。國(guó)際上近期成立了一些從事綠證核發(fā)和交易的民間機(jī)構(gòu)，這些民間機(jī)構(gòu)對(duì)我國(guó)相關(guān)企業(yè)核發(fā)綠證、組織交易并從中獲利，影響了綠證市場(chǎng)，增加了今后國(guó)內(nèi)產(chǎn)品出口的綠色認(rèn)證、綠證國(guó)際互認(rèn)等的復(fù)雜性。建議國(guó)家有關(guān)部門盡快授權(quán)一家或數(shù)家第三方機(jī)構(gòu)(非交易平臺(tái)所屬機(jī)構(gòu))開展綠證和綠電消費(fèi)認(rèn)證，加強(qiáng)認(rèn)證監(jiān)管和國(guó)際互認(rèn)機(jī)制建設(shè)。
四是完善綠證機(jī)制需要預(yù)先充分考慮好與其他機(jī)制的銜接。與可再生能源電力消納保障機(jī)制銜接方面，根據(jù)現(xiàn)有政策，“超額可再生能源消納量”和綠證都可作為完成消納責(zé)任權(quán)重補(bǔ)充方式，超額消納量及這部分量對(duì)應(yīng)的綠證可能就存在重復(fù)計(jì)算，需要協(xié)調(diào)機(jī)制，避免重復(fù)計(jì)算嫌疑帶來(lái)對(duì)綠證純度的質(zhì)疑。與碳市場(chǎng)銜接方面，全國(guó)碳排放權(quán)交易于2021年7月16日開盤，碳市場(chǎng)建設(shè)也是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要一定時(shí)間的完善期，建議初期綠證和碳市場(chǎng)并行存在、獨(dú)立發(fā)展完善，條件具備后有效銜接兩個(gè)機(jī)制，但建議先期盡快明確綠證與國(guó)家核證自愿減排量(CCER)之間的關(guān)系，明確同一電量?jī)H能從CCER和綠證中的一個(gè)渠道獲得收益，但二者之間可以互認(rèn)在綠電消費(fèi)和碳減排中的作用。
(作者系國(guó)家發(fā)改委能源研究所研究員)
