電力規(guī)劃是指導(dǎo)電力工業(yè)發(fā)展的綱領(lǐng)，一直以來都受到各級政府部門以及電力生產(chǎn)、運行、建設(shè)、設(shè)計、設(shè)備制造、科研等各相關(guān)領(lǐng)域的重視。電力規(guī)劃有力地支撐了中國電力工業(yè)的快速發(fā)展，但在我國能源格局正在經(jīng)歷巨大變革的當(dāng)下，仍有巨大的改進空間。

我國電力規(guī)劃嚴重滯后

一直以來，我國電力規(guī)劃存在嚴重滯后問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

規(guī)劃管理工作嚴重滯后。1997年12月，新中國成立40多年后，電力工業(yè)部才編制和頒布第一部關(guān)于電力規(guī)劃工作的原則——《電力發(fā)展規(guī)劃編制原則》。2016年5月，國家能源局頒布了《電力規(guī)劃管理辦法》。

規(guī)劃工作成果發(fā)布嚴重滯后。近20年來，國民經(jīng)濟和社會發(fā)展5年計劃（規(guī)劃）綱要均按時發(fā)布，而電力規(guī)劃目前查到只有電力部計劃司1996年出版的《電力工業(yè)九五計劃匯編集》和國家經(jīng)貿(mào)委2001年發(fā)布的“十五”電力規(guī)劃。

規(guī)劃結(jié)果誤差偏大。我國從1949～2015年實施了12個五年計劃。從“一五”到“五五”，發(fā)電量預(yù)測年均增速都在10%以上，最高為23.3%，預(yù)測速度偏差18.9%。

從“六五”到“九五”，發(fā)電量預(yù)測年均增速調(diào)整到7%以下，除“九五”外，實際規(guī)劃增速均高于預(yù)期。偏差最大的一次在“八五”，預(yù)測年均增速6.6%，實際10.2%，相差3.6個百分點，預(yù)測速度偏差54.5%。這一時期，我國開始由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變，電力規(guī)劃調(diào)節(jié)不靈，預(yù)測偏差過大的問題顯現(xiàn)。

“十五”期間，電力規(guī)劃預(yù)測目標(biāo)嚴重偏低，發(fā)電量預(yù)測年均增速5.2%，實際為13%，偏低7.8個百分點，預(yù)測速度偏差150%。2005年全國發(fā)電量25003億千瓦時，裝機容量5.17億千瓦；而在電力工業(yè)“十五”規(guī)劃中，上述指標(biāo)僅為17500億千瓦時和3.9億千瓦，裝機總量差了1.27億千瓦。由于未見正式發(fā)布“十一五”和“十二五”電力規(guī)劃，根據(jù)相關(guān)研究成果，預(yù)測2010年全國裝機容量7.54億千瓦，實際達到9.66億千瓦，裝機總?cè)萘扛叱?.1億千瓦，相當(dāng)于1995年全國裝機總和。“十二五”期間，電力需求增速明顯趨緩，而裝機容量在發(fā)展慣性等因素的影響下，完成了14.9億千瓦規(guī)劃目標(biāo)。“十二五”期間的電力發(fā)展情況，基本上是一種緊急剎車后的慣性結(jié)果，如果沒有這個急剎車，預(yù)測誤差將更大，目前全國裝機富裕情況將更加嚴重。

美國經(jīng)驗值得借鑒

為什么電力規(guī)劃長期以來預(yù)測與執(zhí)行產(chǎn)生如此大的偏差，規(guī)劃成果總不能及時發(fā)布，管理辦法長期滯后于現(xiàn)實需要？其原因可能是多方面的，但究其深層次原因，是電力規(guī)劃工作沒有跟上市場經(jīng)濟發(fā)展的步伐。市場在資源配置中起基礎(chǔ)性、決定性作用，但電力規(guī)劃工作的觀念、思路、管理體制、規(guī)劃工作內(nèi)容、方法等卻沒有及時加以改變和調(diào)整。

我國電力工業(yè)在總量上已經(jīng)超過美國成為世界第一，電力規(guī)劃工作如何改變以適應(yīng)能源變革，目前并沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗可以照搬，但其他國家電力規(guī)劃的長處卻有一定的參考意義。美國電力工業(yè)總量與我國最接近，更為重要的是，美國市場經(jīng)濟比較完善，電力市場已經(jīng)建立20多年，且在能源轉(zhuǎn)型方面取得較大發(fā)展。因此，美國電力規(guī)劃工作中的做法雖不能完全照搬，但卻可以學(xué)習(xí)、參考和借鑒。

1992年美國國會制定《能源政策法》，要求放開電力輸送領(lǐng)域，標(biāo)志著電力市場正式啟動。電力市場建立后，美國電力規(guī)劃工作有三大特點。

一是重視電力需求預(yù)測工作。美國能源信息署（EIA）整合石油、天然氣、煤炭和電力等各部門信息，把電力需求預(yù)測作為能源需求預(yù)測的一部分，將電力工業(yè)作為能源生產(chǎn)、運輸和消費路徑之一進行綜合規(guī)劃，規(guī)劃期長達25年。

二是電源建設(shè)由投資主體自主決策。電力市場化改革后，在哪里建、何時建、建什么類型以及是否建電源都圍繞著市場價格來決定。市場價格信號引導(dǎo)電源投資，發(fā)揮著傳統(tǒng)電源規(guī)劃職能。

三是電網(wǎng)發(fā)展規(guī)劃流程公開規(guī)范。北美電力可靠性委員會（NERC）制定發(fā)電和輸電系統(tǒng)可靠性標(biāo)準，每年發(fā)布規(guī)劃期為10年的長期可靠性評估報告，協(xié)調(diào)各區(qū)域輸電網(wǎng)發(fā)展規(guī)劃。區(qū)域輸電網(wǎng)發(fā)展規(guī)劃則由美國獨立系統(tǒng)運行機構(gòu)（ISO）或區(qū)域電網(wǎng)組織（RTO）負責(zé)，制訂規(guī)劃編制流程與方法，經(jīng)各州的公共事業(yè)委員會（PUC）審核后公開發(fā)布。

結(jié)合國情轉(zhuǎn)變電力規(guī)劃觀念

我國電力工業(yè)的一大特點是電源中煤炭發(fā)電具有基礎(chǔ)性地位。據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，2016年1～6月全國發(fā)電量27595億千瓦時，其中火電占比74.6%。而美國2016年4月份各資源發(fā)電量占比分別為：煤炭25%、天然氣35%、核電21%、可再生能源19%。

第二大特點是我國資源分布與經(jīng)濟發(fā)展不均衡，“北電南送”“西電東送”是規(guī)劃必須考慮的問題，而美國不存在這中情況。但中美兩國在電力規(guī)劃方面存在共同背景：一是電力市場化的改革方向；二是共同面臨能源革命的機遇和挑戰(zhàn)。無論是市場化改革還是能源轉(zhuǎn)型，美國的許多做法都值得我們借鑒。結(jié)合中國的具體情況，未來電力規(guī)劃應(yīng)注意以下問題。

第一，進一步加強電力需求預(yù)測工作。一是把電力需求預(yù)測作為一項獨立的工作，與電源和電網(wǎng)規(guī)劃分開進行。電力需求預(yù)測與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展發(fā)展密切相關(guān)，與能源需求密切相關(guān)，對人員的專業(yè)要求與電源和電網(wǎng)規(guī)劃有很大不同。二是委托專門的電力規(guī)劃研究機構(gòu)常年進行長期、中期、五年和下一年度的電力需求預(yù)測工作，每年出版下一年度的電力需求預(yù)測報告，同時修訂五年電力需求預(yù)測報告，中期和長期電力需求預(yù)測報告可每三年或五年加以修訂出版。

第二，調(diào)整電源規(guī)劃工作重點。中國電力市場化改革最主要特點是首先放開了對電源建設(shè)的嚴格管制，實行電源投資主體的多元化。電價改革和電力市場建立相對滯后，市場無法對資源配置起到調(diào)節(jié)作用，投資主體在電源已經(jīng)富裕的情況下，仍在繼續(xù)投資電源建設(shè)，以為有利可圖。然而，實際情況則是發(fā)電利用小時數(shù)持續(xù)走低，從2004年5991小時逐漸降至2015年的4329小時，預(yù)計2016年火電設(shè)備利用小時將降至4000小時左右。如果以5000小時為正常的話，那就意味著有大約有20%的火電設(shè)備沒有被利用，目前全國火電總裝機為10億千瓦，20%就是2億千瓦。

對我國而言，首先要盡快建立和完善電力市場。其次要加強全國電源規(guī)劃工作，進一步突出重點，突出總量平衡，突出跨區(qū)、跨省送電項目，突出電源結(jié)構(gòu)合理性，突出新能源、分布式電源、儲能技術(shù)等戰(zhàn)略性問題。再次要逐步弱化省一級的電源規(guī)劃，逐步向市場決定電源投資轉(zhuǎn)化。最后要委托企業(yè)或?qū)ｉT的電力規(guī)劃研究機構(gòu)進行全國電源規(guī)劃工作。

第三，進一步完善和加強電網(wǎng)規(guī)劃工作。由于電源建設(shè)中市場配置資源的決定性作用越來越強，要求我們要改變傳統(tǒng)的電網(wǎng)規(guī)劃做法。

首先要加強國家層面的電網(wǎng)規(guī)劃工作，加強中長期電網(wǎng)規(guī)劃工作，中長期電網(wǎng)規(guī)劃應(yīng)包括電源規(guī)劃的內(nèi)容，將電力系統(tǒng)作為一個整體考慮，加強電力系統(tǒng)的戰(zhàn)略性問題研究。例如，未來中國電網(wǎng)的互聯(lián)格局，更高一級電壓等級的必要性，“西電東送”“北電南送”等遠距離送電的發(fā)展前景，風(fēng)電、大陽能、分布式能源、儲能技術(shù)、智能電網(wǎng)、能源互聯(lián)網(wǎng)等因素可能對未來中國電網(wǎng)格局產(chǎn)生的影響，這些問題僅靠五年規(guī)劃是難以解決的。

其次，電力規(guī)劃工作必須要有足夠的預(yù)算。正如前面多次提到的，電力規(guī)劃可以委托企業(yè)或?qū)ｉT的電力規(guī)劃研究機構(gòu)進行。電力規(guī)劃工作是沒有直接經(jīng)濟效益的。EIA作為美國聯(lián)邦政府機構(gòu)，工作人員有370人，2016年國會批準的年度預(yù)算高達1.22億美元。電力規(guī)劃的最大效益的受益者是全社會，因為它是電力工業(yè)發(fā)展的綱領(lǐng)性文件。任何一個專門的電力規(guī)劃研究機構(gòu)如果沒有足夠的人員和預(yù)算作為支撐，在市場對資源配置起決定性作用的條件下，很難做好規(guī)劃工作。“規(guī)劃的節(jié)約是最大的節(jié)約，規(guī)劃的浪費是最大的浪費”。

總而言之，為了適應(yīng)能源革命和電力市場化的改革方向，電力規(guī)劃工作需要積極配合推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，系統(tǒng)扎實推進電力工業(yè)轉(zhuǎn)型和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，對現(xiàn)有管理方式、管理體制、工作方法、工作內(nèi)容等做出大的改變。否則將難以解決中國電力工業(yè)發(fā)展的宏觀性和戰(zhàn)略性問題，也難以避免今后的電力規(guī)劃預(yù)測偏差過大或者發(fā)布不及時的狀況。