中國新能源電力投融資聯(lián)盟秘書長彭澎主題分享《最新光伏政策及發(fā)展趨勢》

　　

　　彭澎：謝謝主持人，感謝主辦方有這個機會讓我們跟大家一起來交流一下最新的光伏政策以及未來政策的變化情況。

　　

　　2018年是特殊年份，今年無論是光伏、風電，大家都感受到了，從能源局發(fā)布的最新政策來看，都在從固定補貼的時代逐步過渡到一個全面競價、直至將來沒有補貼的時代。在無補貼的情況下，在未來如何保證光伏發(fā)電市場份額，我指的就是說你所發(fā)的電量和火電應該有一個怎樣的競爭關系？并且光伏發(fā)電、風力發(fā)電的環(huán)境權益如何在市場經濟中得到表現，是未來政策的重點。

　　

　　其實在座的主要是專業(yè)人士，今天我們重點說的是后面這個部分，就是把發(fā)電站以及電站運營的政策，因為很多政策專家，特別是傳統(tǒng)火電電力專家，他對光伏還都停留在制造業(yè)跟項目開發(fā)沒有區(qū)分的一個階段。2017年是光伏裝機的一個特別高峰的頂風了，并且無論是資產規(guī)模還是現金流都在持續(xù)上漲，所以2017年也造就了股市上一大批明星企業(yè)，在進入2018年之后，一方面疊加金融市場的振蕩，另一方面，同時也有一些相應政策的波動，導致這個市場今年情況出現了新增裝機比2017年肯定是有下滑，但即便是“5·31”新政之后，聯(lián)盟對中國市場的政策也從來沒有過動搖，依然維持在40GW以上，當時在6月份大家都是不太相信的。從最新的數據顯示，1—9月份光伏新增裝機差不多達到34.5GW，相信今年全年能夠完成40G的目標肯定是能夠實現的。同時在裝機的結構上面大家能夠看到，從2016、2017到現在來講，分布式的比例在不斷擴大，這是一個特別明顯以及要在座的諸位投資方也好、其他一些單位也好要引起重視的方面。因為“十二五”末、“十三五”規(guī)劃時，希望每年新增分布式和集中式能實現1：1的比例，可以說今年基本上達到了這個目標，以前主要是依靠大電站兩拉動這個市場的。

　　

　　分布式和集中式1：1會造成什么樣的投資結構呢？大的投資企業(yè)和小的投資企業(yè)將會共同的分享這個市場份額。很多咨詢機構，以前可能協(xié)助投資人在當地做土地開發(fā)、項目開發(fā)，就覺得今年很難做，因為一旦競價之后會壓縮生存空間。但是從分布式的角度來講，因為地面電站的指標很難，要競價，所以擠壓了一大群的從業(yè)人員轉向分布式市場的開發(fā)，這部分人在當地是有很強的政商關系，并且也很了解當地的情況，不再開發(fā)光伏地面路條了，全面的轉向了屋頂的開發(fā)。但屋頂的開發(fā)現在普遍反映的一個困難依然是融資的問題，這就牽扯到后面電改的進程，一旦沒有補貼，完全要依賴自己去收電費，而且完全要依賴你給供電方供電的穩(wěn)定性，對于銀行來講是很難以接受的，因為中國企業(yè)的壽命4—5年已經很不錯了，在有補貼的時代，對于分布式是有一個保底的，就是說如果用電戶不買電了，還可以全額上網，現在如果全額上網就是脫硫脫銷火電的電價，整個所能夠做的資產的估值都比真實的資產估值要低很多，銀行融資，比如說就融三成，萬一不成你全額火電電價你也能還得起來我國的貸款，對于大家開發(fā)起來的完全靠自有資金難度是很大的。

　　

　　所以明年光伏市場能不能還能夠達到40GW，有很多人問我，我們對此還是很有信心，就是40GW的可能性依然超過80%，但是對于分布式市場很大的一個問題就是說，后面新的政策，包括金融的配套能不能跟上？任何一個行業(yè)如果沒有金融機構的支持，沒有杠桿給用的話，完全靠自有資金是不太可能發(fā)展壯大的。

　　

　　整個可再生能源分析有四個階段：第一階段，特許權招標，發(fā)現標桿電價之后大家都是一樣了，并且標桿電價分年度下調，目前我們處在第三階段，還是在競價的模式，通過標桿電價基礎上通過向下競價來分配項目，在明年2019年或者2020年很快就會獲得平價上網，就是說沒有補貼，但是平價上網大家拿到的電價也不一定完全一樣的，因為取決于你簽的地區(qū)以及簽的客戶是特別市場化的開發(fā)。后面的政策主要是為了去掉補貼，因此逐步退坡是一個大的趨勢，實行老項目老辦法、新項目新辦法，對于金融機構來講，非常擔憂老項目未來還有沒有第八批，這個補貼還會不會給我，這個是大家最擔憂的，我們也反復跟他們強調，以前的項目已經拿到指標的是有保障的，肯定這個錢是有的，只不過可能會比較慢，新的項目就是市場化的了。

　　

　　從地面電站來涉及的話，現在幾大政策中，土地并網、限電是對電站影響相應比較大的，還有一些比如說使用組建的一些質量，從農業(yè)用地什么的這些都是跟土地有關系的，我們就不再多說了，對于屋頂來說相對比較簡單，因為你只要不涉及土地，只是跟用電戶或者屋頂業(yè)主有一個商業(yè)性的談判就不需要去搞動不動一個土地幾十個章這么難，但是對于屋頂來講現在結算是比較難的，如果用電戶不交電費的話現在怎么辦？當然最期待還是通過后面的電力體制改革能夠解決這方面制度的問題?，F在市場中確實是存在一些問題，需要市場和政府能夠配合起來，怎么樣的配合呢，就是“5·31”大家都非常痛苦，其實從去年甚至前年開始，很多企業(yè)在公開的發(fā)言中也提到了不要補貼，包括現在剛剛閉幕的蘇州論壇也是說到了就是說我們現在不要補貼也可以，你讓政府在指定政策的時候壓力就非常大。你調電價的時候大家都不同意，公開發(fā)言中說不要補貼也是可以做到的。所以政府和市場應該有一個比較好的配合，其中包括限電問題的一些解決，包括電站的質量、補貼的拖欠，限電問題和補貼拖欠這兩個問題是政府需要努力的，能源局發(fā)布的相關政策，一個是保障小時數，待會兒我們會提到，一個就是盡可能的現在未來要把自備電廠的附加費征收上來了。另外像融資問題、電站質量，這兩個市場包括開發(fā)企業(yè)應該通過自身渠道來解決的，因為這兩個，能源局是起不到什么特別強有力的推動的。電站資產的評估缺乏標準的數據，特別是市場的標準還不統(tǒng)一。前端如果把這些軟環(huán)境做得更好的話，也會有助于大家在后端的融資，對銀行或者銀行為代表的金融機構，也會對光伏資產未來更加認可。電力市場平穩(wěn)的話，其實在今年已經大大改善，這里總結了去年之前的一個情況，增長是比以前要高很多。

　　

　　縱觀整個市場來講，我們覺得還是機遇與挑戰(zhàn)共存。對于機遇，能源局裝機還是非常硬性的需求，因為2020年15%指標要完成一次能源中的非化石能源比例，現在核電跟水電來講，發(fā)展可以有一個準確的預測，但是由于來水有可能是今年發(fā)的多、有可能發(fā)的少，不足的部分我相信還是靠非水的可再生能源資產頂上，意味著到2020年必須要有足夠的可再生能源資產，你才有足夠一年的時間來發(fā)出相應的電量。另外一塊機會來自于電力體制改革，雖然電改推動起來依然是困難重重，但是大的方向其實還是不會變化，特別是中美貿易戰(zhàn)現在如火如荼，如何通過制度創(chuàng)新，包括通過改革，來釋放市場的活力，是一個大的主流的市場方向，而不僅僅是電力體制改革一方面的問題。其中包括直供電，包括新增配網，直接出售電力給用戶。在去年到現在我們也做了綠色電力用戶的指導手冊，就是說你有三個途徑，比如說現在能用好綠色電力，這部分高端用戶，我們稱之為電力市場中高端用戶的需求怎么滿足，也是電力市場中未來很重要的方面。

　　

　　挑戰(zhàn)，一個是低成本的融資，因為低成本的融資現在從今年的領跑者大家可以看到，去年的領跑者還有民營企業(yè)能夠投出非常低的電價，大部分是設備制造企業(yè)，依托設備的優(yōu)勢，今年已經完全轉向，大家在設備端采購的價格趨于相等之后，真正跟電價直接相關的是融資成本，只有國有企業(yè)或者是超過80%的國有企業(yè)在領跑者中拿到了最終的項目所有權，因為他們的融資成本特別低。

　　

　　這也是能源局在蘇州會議上，本身我們是一個能源變革轉型論壇，但是四個分論壇中會單獨設置一個金融分論壇，希望跟金融機構有一個比較好的溝通，一方面希望他們設計的金融產品能夠更加貼合光伏發(fā)電的特性。以前金融機構他合作的是水電跟火電，人家都有幾十年的歷史了，也很了解你的項目情況，現在過渡到風電跟光伏之后，一個是周期非常短，融資周期也很短，變化也非常快，所以對于金融機構來講有一個適應的過程。另外一個挑戰(zhàn)，就是競爭性的發(fā)電。未來電力市場競爭，還是會比較殘酷，從現在的電力交易中心競價結果就能看出來，沒有上漲，全都是往下降，往下降的空間中，光伏的發(fā)電市場份額怎么來解決。

　　

　　接下來重點介紹幾個政策，未來三大政策的主流方向先給大家介紹一下：第一，降低補貼強度，中間這個黃色是核心的。對于前兩天開的那個會，對于價格報給能源局有一些朋友寄予厚望，覺得明年有一個相應規(guī)模比較大的帶補貼的光伏指標，我們覺得這種可能性也是比較低的。咱們現在財政壓力這么大，包括電價又不能往上漲，煤價也這么貴，補貼本來就不夠，所以如果再繼續(xù)擴大需要補貼強度的光伏電力指標這種可能性是比較小的，政府壓力實在是太大。第二，主要是要解決限電問題，特別是在電改的框架下，可再生能源的發(fā)電如何保障，以及它的環(huán)境屬性應該如何變現，這個就是通過待會兒要介紹的配額制來實現的。第三，要解決補貼拖欠的問題，就是存量問題的解決方案。

　　

　　這是我把不同問題下現在已經實行的政策以及未來要實行的政策給大家列出來了，剛才我已經介紹過了，就不再多說了。降低補貼強度我稍微再介紹一下，基本上遵循兩個思路，一個思路就是地面大電站中，我就通過引入大企業(yè)，引入競價機制，然后把這個補貼迅速降低，所以領跑者最低的投標電價在青海比當地的火電已經低了，東北白城比火電還高1分錢，所以對于這一項目它的現金流已經現金來源非常好了，它的補貼可能就占它現金流中可能5%都不到，2%左右，這是大的地面電站。分布式就開展分布式的市場化交易，所以在一個多月之前，能源局也給東營的項目有一個回函，因為東營分布式項目跟國家承諾，我不要國家一分錢補貼，自己去賣電。能源局的回函也說，具備開展這些項目的地區(qū)都可以開展這上面的工作。所以根據集中地面電站和分布式特性的不同，也推出了不同的政策。

　　

　　配額制今天單拿出來說，因為配額制影響的不單純是可再生能源，對所有的售電公司甚至火電企業(yè)也會有一些影響。配額制優(yōu)先解決消納的問題，早期有一些朋友或者老師分析要同時解決限電問題，補貼拖欠錢還還會給你，可能晚兩年，你要被限電就什么都沒有了，配額制重點解決限電問題之后，在第二版，這個有可能要變，我們也拭目以待。截至到現在最新的征求意見稿，承擔責任的主體就是上面這六個，這里面國家電網和南方電網、三大電網其實更兼具的是監(jiān)督者的角色，配額任務就是售電量乘以各省的配額指標，對于我們現在約等于99%的發(fā)的可再生能源電力，包括分布式光伏、生物質具備證書的電力，99%里面都是先賣給電網，都是全額上網的，只有分布式一點點電網是有一部分直接賣給用戶。把這個電力賣給電網的時候，電網付給脫硫脫銷火電電價的那一刻，這個證書就給電網了，所以早期這個證書的交易量不會很大、價格也不會很高，因為保持價格平穩(wěn)也是能源局主要的工作，在早期為了讓大家盡可能都納入到這個體系中來，我相信這個目標制定的不會說特別嚴格，第一稿跟第二稿也出現了一些調整，還是通過設置這些目標能夠打開可再生能源西電東送的市場，因為區(qū)域性的電力市場格局也逐漸明朗了，就是說西部電力富余，東部老是保護自己當地的發(fā)電企業(yè)，并不想開放這個市場。從圖上來看，能夠依靠自身完成可再生能源配額的，往往是大家印象中的那些限電比較嚴重的地區(qū)，新疆、寧夏、甘肅，那是因為全社會用電量的基數非常低，反觀江蘇包括山東、浙江沿海這幾個省份，要想依靠自身完成這個是很難的，他們唯一的選擇就是從外地采購可再生能源電量，這也是一個解決西部限電很重要的抓手，就是現在想依靠完全調度的強制命令來解決這個問題難度是比較大的，與其這樣的話不如我設計一個配額制，通過用戶的需求來引導電力的角度，這也是一個市場化的措施。

　　

　　除了配額制之外其余的一個重點政策就是去年分布式市場交易試點以及解決棄風棄光棄水問題的一個通知，分布式市場化交易這塊，其實截至到現在已經有1年了，但是還沒有一個項目能夠落地，也可以看到這個有多困難，阻力有多大。其中已經上報了30多個試點，唯一一個目前啟動起來的就是東營，東營在今年年底，如果是山東省物價局能夠把它的輸配電價合一個比較合理的價格，東營的項目很快就可以行動起來。對于現在大家糾結的一個焦點，主要是分布式發(fā)電肯定就是隔墻售電，給隔壁用電，確實走了電網，過網費是多少，包括收取電費的這些核心的利益糾紛，或者是利弊談判，是當前難以推行的一個關鍵因素。

　　

　　分布式市場化交易這個通知比較大的亮點，他把什么叫分布式給重新明確了一個定義，因為以前發(fā)改委的定義，這是在2013年兩個版本中主要定義發(fā)電的容量，電網主要是定義電壓等級，在市場化交易統(tǒng)治中，既定了電壓等級、又定了容量，并且把這個容量放大至50兆瓦以后，其實很多老的風電項目，因為風電項目大部分是50兆左右的，都可以符合這個要求了，就是說將來都有可能具備自己賣電的資格，而且電壓等級也高到了110千伏，這樣意味著你可以找到更多的大用戶。

　　

　　試點通知，這里面核心的幾個關鍵點，我們也為大家總結出來了，包括交易平臺如何建設，調度機構如何負責，交易電量，以及它的三種交易模式。三種交易模式，第一種是我們比較希望能夠在市場中看到的，就是你找用電戶，你付電網過網費，還是由電網代收，這樣就解決了你的收款問題。對于你的融資也好，對于你未來這個項目大規(guī)模的鋪開也好，這點都是非常關鍵的?，F在談判的焦點也是存在這個方面，今年現在已經10月底了，我們看一下接下來兩個月這個市場會不會有相應的一些突破。

　　

　　除了這個之外，棄風棄光棄水的實施意見，除了配額之外還有相應的考核，并且也提出了輔助服務的補償。因為在以前，這點都不是很提倡的，但是最后為了適應市場發(fā)展，建立可再生能源消納機制，而且要總結東北電力輔助服務的經驗，完善這個機制。通過最后這么多的措施，我們相信在2019—2020年是一個政策實現轉變很重要的一年，就是你基本上閉著眼睛開發(fā)，主要是考慮到指標有沒有、當地光照條件怎么樣這么一個項目開發(fā)模式，會過渡到更精細的管理模式。我們這邊也配合這個市場成立了投融資的平臺，可以幫助很多項目實現比較好的融資，所以大家如果有這方面的需要可以在會后聯(lián)系。